В октябре 2017 г. Европейская счетная палата представила специальный доклад «Единая европейская система управления движением поездов: станет ли когда‑либо реальностью политическое решение?». Этот доклад посвящен состоянию дел с реализацией планов развертывания системы ERTMS/ETCS в странах Европейского союза.

Содержание

  1. Развитие системы ETCS
  2. Финансовая помощь ЕС
  3. Инвестиции в ETCS
  4. Правовые аспекты
  5. Разные национальные стратегии перехода к ETCS
  6. Сроки внедрения
  7. Проблемы совместимости версий ETCS
  8. Усиление роли ERA
  9. Недостатки нового плана развертывания ETCS
  10. Нерациональное и нецелевое использование средств ЕС
  11. Рекомендации

В ходе исторического развития железных дорог в странах Европы сформировалось примерно 30 разных систем локомотивной сигнализации. Для устранения проблем несовместимости и создания единого пространства железных дорог в конце 1980-х годов европейская промышленность приступила к разработке европейской системы управления движением поездов ERTMS/ETCS. Европейская комиссия поддержала инициативу внедрения ETCS в качестве единственной системы, способной обеспечить эксплуатационную совместимость в сфере управления движением поездов как в отдельных странах, так и в международных сообщениях.

Из бюджета ЕС на внедрение ETCS в странах — членах этой организации было выделено 1,2 млрд евро в 2007 – 2013 гг. На период 2014 – 2020 гг. поддержка из бюджета ЕС достигает уже 2,7 млрд евро. Соответственно, задача Европейской счетной палаты при подготовке доклада состояла в проверке:

  • соответствия темпов развертывания ETCS принятым планам;
  • эффективности расходования выделяемых средств;
  • приемлемости ETCS для железнодорожных операторов с экономической точки зрения;
  • рациональности администрирования средств, выделяемых на проекты внедрения ETCS.

Представители счетной палаты посетили шесть стран — членов ЕС: Германию, Данию, Италию, Испанию, Нидерланды и Польшу, по которым проходят (хотя бы частично) международные транспортные коридоры, которые должны быть полностью оборудованы системой ETCS к 2030 г. Кроме того, счетная палата проверила и оценила роль Европейской комиссии при планировании, администрировании, внедрении и финансировании ETCS.

Развитие системы ETCS

На рис. 1 представлены основные этапы развития системы ERTMS, которая включает собственно локомотивную сигнализацию ETCS и систему радиосвязи GSM-R. Она допускает три основных варианта исполнения:

  • ETCS уровня 1 — с точечной передачей информации через путевые приемоответчики и сохранением напольных светофоров;
  • ETCS уровня 2 — с передачей данных по радиоканалу между поездом и центром радиоблокировки, отказом от напольных светофоров, но сохранением напольных устройств контроля свободности пути и фиксированных блок-участков;
  • ETCS уровня 3 — используется тот же канал передачи, что и в ETCS уровня 2, но предусматривается отказ от напольных устройств свободности пути и разграничение поездов подвижными блок-участками (детальные спецификации на эту систему еще не приняты, подробнее о ее возможных модификациях см. «ЖДМ», 2017, № 7, с. 68 – 77).

17190 1Рис. 1. Хронология развития европейской системы управления движением поездов ERTMS/ETCS

Первые правовые документы, касающиеся внедрения этой системы, появились в 1996 г. (директива об эксплуатационной совместимости высокоскоростной железнодорожной системы) и 2001 г. (директива об эксплуатационной совместимости трансъевропейской сети обычных линий). В 2004 г. было создано Европейское железнодорожное агентство (ERA, ныне Железнодорожное агентство Европейского союза), задача которого состояла в разработке технических спецификаций эксплуатационной совместимости (TSI). В 2007 г. решением Европейской комиссии были введены шесть координаторов по вопросам эксплуатационной совместимости трансъевропейской сети, одному из которых было поручено отвечать за развертывание ETCS.

В 2009 г. был принят план развертывания ETCS, где перечислены шесть коридоров, требующих оборудования этой системой. Сроки выполнения работ по этому плану охватывали период между 2015 и 2020 г.

Следующим важным шагом стало принятие в декабре 2013 г. положений о трансъевропейских транспортных коридорах TEN-T, которые предусматривают их развитие в виде двухуровневой структуры, состоящей из всей сети TEN-T общей протяженностью 123 000 км и ее составной части — базовой сети протяженностью 66 700 км. Базовая сеть включает в себя, в частности, девять базовых коридоров суммарной длиной 51 000 км, согласованных с планом создания коридоров, оборудуемых ETCS (рис. 2).

17190 2Рис. 2. Девять базовых коридоров трансъевропейской сети TEN-T

В январе 2013 г. Европейская комиссия приняла проект четвертого железнодорожного пакета директив ЕС, направленного на создание единого европейского железнодорожного пространства. Его техническая часть, вступившая в силу в июне 2016 г., охватывает элементы, напрямую связанные с ETCS, такие как вопросы управления железнодорожными перевозками и усиление роли агентства ERA, которое с середины 2019 г. станет администрирующим органом для ETCS.

Финансовая помощь ЕС

В целом с 2007 по 2020 г. Евросоюз выделил на внедрение ETCS почти 4 млрд евро, причем доля его участия в финансировании проектов доходила до 85 %. Заявки на предоставление финансовой поддержки подавали государственные органы стран — членов ЕС. Поддерживались и поддерживаются проекты оборудования системой ETCS как железнодорожных линий, так и подвижного состава. Кроме того, допускается и поддержка других проектов, таких как проверка и разработка спецификаций или концепция формирования транспортных коридоров.

Кроме того, финансовая поддержка осуществляется в рамках инициативы Shift2Rail, запущенной в 2014 г. и предусматривающей инвестирование в исследования и инновации почти 1 млрд евро до 2020 г. (450 млн евро из бюджета ЕС и 470 млн евро из средств промышленности). Проекты внедрения напольного и бортового оборудования ETCS поддерживает также Европейский инвестиционный банк (EIB) при помощи займов и финансовых гарантий.

Инвестиции в ETCS

Проведенный Европейской счетной палатой анализ показал, что железнодорожная отрасль ЕС в целом не ставит под сомнение целесообразность концепции ETCS: наряду с достижением эксплуатационной совместимости новая система позволяет сократить интервалы попутного следования, повысить безо­пасность и скорость движения поездов, а также способствует снижению эксплуатационных расходов операторов железнодорожной инфраструктуры.

Например, на железных дорогах Испании внедрение ETCS позволило повысить скорость движения до 300 – 350 км/ч, в то время как национальная система сигнализации не допускала движения поездов со скоростью более 200 км/ч. Одновременно возросла пропускная способность сети, прежде всего участков на подходе к Мадриду и Барселоне.

Кроме того, система ETCS внедрялась в странах за пределами Евросоюза, причем, как правило, без его финансовой поддержки. Доля инвестиций в ETCS за пределами Европы составила 59 % в напольное и 33 % в бортовое оборудование от общих затрат на внедрение этой системы в мире. В большинстве случаев вне Европы система внедрялась там, где ранее не было других систем сигнализации, что намного облегчает выполнение подобных проектов.

Если рассматривать европейские страны, не входящие в ЕС, то наиболее ярким примером является Швейцария (рис. 3), где реализован амбициозный план инвестиций в ETCS с целью повышения пропускной способности сети и повышения скорости движения поездов. Так, на стратегически важном участке Матштеттен — Ротрист внедрение ETCS уровня 2 позволило сократить время поездки между Цюрихом и Берном на 15 мин (с 70 до 55 мин), снизить межпоездной интервал до 110 с и повысить скорость движения до 200 км/ч.

17190 3 1Рис. 3. Сигнальный знак ETCS на станции Альтдорф Федеральных железных дорог Швейцарии

Вместе с тем решение о развертывании ETCS в качестве единой европейской системы было политическим — первые правовые документы появились в 1990‑е и в начале 2000‑х годов и принимались без какой‑либо оценки необходимых инвестиций.

Европейская комиссия приступила к оценке расходов на внедрение ETCS только в 2015 г. в рамках двух исследовательских проектов. Они показали, что расходы на развертывание ETCS в базовых коридорах трансъевропейской сети могут составлять от 5 до 18 млрд евро (от 100 до 350 тыс. евро/км). Оценка стоимости оснащения всей базовой сети и всей сети TEN-T, оборудование которых системой ETCS должно быть завершено соответственно до 2030 и 2050 г., Европейской комиссией произведена не была.

Действующие в ЕС предписания вынуждают инвестировать в ETCS самых разных представителей железнодорожной отрасли с сильно отличающимися потребностями — от операторов инфраструктуры с устаревшим и малопроизводительным сигнальным оборудованием и до тех, кто располагает относительно новыми и развитыми системами сигнализации, операторов грузовых и пассажирских перевозок, высокоскоростных перевозок, внутренних и международных перевозок и т. п. Все они должны в установленные ЕС сроки инвестировать в единую систему сигнализации, хотя в соответствии с принятой практикой капиталовложения в инфраструктуру и подвижной состав планируются на долгосрочной основе и исходя из среднего срока службы 30 лет.

Соответственно, готовность операторов инфраструктуры к инвестициям зависит от их исходной ситуации. Одни операторы располагают относительно новыми, исправно работающими системами и не торопятся нести расходы на внедрение ETCS (примером может служить Германия). У других же операторов системы сигнализации приближаются к окончанию жизненного цикла или по своим параметрам недостаточны для обеспечения требуемой безопасности или не дают возможности повысить скорость движения (например, в Дании).

В Германии эксплуатируются две системы АЛС, в целом не уступающие по параметрам производительности ETCS соответственно уровней 1 и 2. Непрерывная АЛС LZB с передачей информации по индуктивному шлейфу, уложенному между рельсами, обеспечивает безопасность движения поездов со скоростью примерно 300 км/ч. Система LZB эксплуатируется на высокоскоростных и интенсивно используемых обычных линиях общей протяженностью 2600 км. Жизненный цикл этой системы завершается около 2030 г. Точечная АЛС PZB, применяемая на обычных линиях общей протяженностью 32 тыс. км, удовлетворяет требованиям оператора инфраструктуры с точки зрения безопасности и производительности, хотя и рассчитана на более низкую максимальную скорость (до 160 км/ч). Она может быть использована еще в течение сравнительно долгого срока.

В Дании в 2006 г. было проведено исследование, цель которого состояла в изучении эффективности инвестиций в систему сигнализации. Оно показало, что национальная система АЛС устарела и может эксплуатироваться только до 2020 г. В результате Дания стала первым государством ЕС, где было принято решение о внедрении ETCS в масштабе всей сети железных дорог страны.

В Дании, а затем и в Нидерландах, где также планируется широкомасштабное внедрение ETCS, разработаны планы развертывания этой системы и сделана оценка необходимых инвестиций, которые охватывают все аспекты, включая обновление систем централизации, обучение персонала, повышенные эксплуатационные расходы на период параллельной работы ETCS и национальной системы и т. п. Общая стоимость развертывания ETCS на железнодорожной инфраструктуре составляет 2,52 млрд евро для сети протяженностью 2132 км в Дании и 4,9 млрд евро — для сети протяженностью 2886 км в Нидерландах. В среднем по этим двум странам стоимость внедрения ETCS равна 1,44 млн евро в расчете на 1 км пути.

Стоимость дооснащения одного локомотива аппаратурой ETCS составляет от 375 тыс. до 550 тыс. евро (при этом учитываются также издержки, обусловленные временным выбытием локомотива из эксплуатации). Расходы на обучение достигают 20 тыс. евро на один локомотив. Суммарное число бортовых устройств ETCS оценивается в 22 тыс. ед., что дает 11 млрд евро в расчете на весь парк. К этому следует добавить дополнительные расходы на техническое обслуживание ETCS и имеющейся национальной системы локомотивной сигнализации до тех пор, пока она не будет выведена из эксплуатации. В будущем возможны также расходы, связанные с продолжающимся совершенствованием ETCS и обновлением ПО бортовых устройств. В результате аудиторы оценивают общую стоимость дооснащения одного локомотива аппаратурой ETCS почти в 1 млн евро.

Например, в Нидерландах (рис. 4) многосистемные грузовые электровозы были дооборудованы ETCS базовой версии 2.3.0d. Стоимость дооснащения составила от 663 тыс. до 970 тыс. евро на один локомотив (в зависимости от его типа). После перехода оператора инфраструктуры на ETCS базовой версии 3 потребуются новые расходы. Похожая ситуация наблюдается в Германии, где расходы на дооснащение одного локомотива аппаратурой ETCS базовой версии 2.3.0d составляли от 420 тыс. до 630 тыс. евро, а с переходом на ETCS базовой версии 3 дополнительные издержки составят, по расчетам, 270 тыс. евро на один локомотив.

17190 4Рис. 4. Грузовой поезд железных дорог Германии на линии Betuwe в Нидерландах, оснащенной системой ETCS уровня 2

Все новые локомотивы и моторвагонные поезда должны оснащаться ETCS независимо от того, по каким линиям они курсируют — с ETCS или без этой системы. Средняя стоимость бортовой аппаратуры ETCS составляет 300 тыс. евро (примерно 15 % общей стоимости локомотива).

Таким образом, внедрение ETCS как на стороне инфраструктуры, так и на стороне подвижного состава является дорогостоящим мероприятием. На основе данных по Дании и Нидерландам аудиторы прогнозируют, что расходы на оснащение ETCS базовых коридоров трансъевропейской сети составят до 80 млрд евро к 2030 г., а для всей трансъевропейской сети — до 190 млрд евро к 2050 г. Сопоставимые инвестиции потребуются даже в том случае, если вместо устаревающих национальных устройств сигнализации будут внедряться какие‑либо другие системы, отличные от ETCS. Можно также рассчитывать, что за счет развития техники, роста числа внедрений и усиления конкуренции между изготовителями оборудования ETCS общие расходы со временем будут снижаться.

Правовые аспекты

За прошедшие 20 лет приняты многочисленные обязывающие правовые документы, направленные на развертывание ETCS. Были предприняты также попытки выделить приоритетные линии и разработать календарные планы. Однако все эти действия были недостаточно скоординированы, что затруднило согласованное внедрение этой системы.

Наряду с директивами от 1996 г. (высокоскоростная сеть) и 2001 г. (обычные линии) следует упомянуть принятое в январе 2012 г. решение Европейской комиссии 2012/88/EU, согласно которому все железнодорожные проекты, финансируемые с участием ЕС, должны предусматривать оборудование линий системой ETCS независимо от того, в какой части сети эти линии расположены. Подобное требование было введено в отношении тягового подвижного состава (за исключением региональных сообщений), контракты по которому заключены после 1 января 2012 г. или ввод в эксплуатацию запланирован после 1 января 2015 г.

Разные национальные стратегии перехода к ETCS

Страны — члены ЕС придерживаются разных стратегий развертывания ETCS на национальных сетях. Из шести стран, которые посетили аудиторы, только Дания приняла решение вывести из эксплуатации свою национальную систему локомотивной сигнализации (вследствие ее устаревания) и использовать ETCS в качестве единственной системы обеспечения безопасности движения поездов на бо́льшей части сети. Другие страны намерены применять ETCS в качестве дополнительной системы, причем это в первую очередь касается тех стран, где расчетный срок службы национальных систем завершится через 15 – 20 лет (как это имеет место, например, в Германии).

Ни один из принятых в ЕС планов развертывания ETCS не содержит стратегии или установленных сроков вывода из эксплуатации национальных систем локомотивной сигнализации. Это сильно затрудняет железнодорожным компаниям планирование инвестиций и не способствует ускорению развертывания ETCS в масштабе Евросоюза.

Сроки внедрения

Первые официальные сроки внедрения ETCS содержались в принятом в 2009 г. европейском плане развертывания этой системы и касались шести коридоров: до 31 декабря 2015 г. систему необходимо было внедрить на участках общей длиной 10 тыс. км, а до 31 декабря 2020 г. — длиной 25 тыс. км. На практике к концу 2016 г. системой ETCS было оборудовано 4121 км — 8 % протяженности базовых коридоров трансъевропейской сети. Наибольший прогресс наблюдается в коридоре Рейн — Альпы (13 %), в остальных коридорах этот показатель колеблется между 5 и 12 % (рис. 5).

17190 3Рис. 5. Оснащенность системой ETCS базовых коридоров сети TEN-T: обозначения см. рис. 2

Сроки внедрения ETCS на трансъевропейской сети TEN-T, установленные регулирующими документами ЕС, показаны в таблице. Эти сроки и иные параметры могут быть еще изменены, поскольку предусмотрено до 2023 г. разработать новый европейский план развертывания ETCS и новое положение о сети TEN-T. Есть большие опасения, что действующие в настоящее время сроки выдержаны не будут. Из стран, которые посетили аудиторы, только Нидерланды и Испания сумели до конца 2015 г. уложиться в сроки, намеченные в европейском плане развертывания от 2009 г. Важно отметить также, что участки, уже оборудованные ETCS, расположены в коридорах разрозненно, что делает использование этой системы менее эффективным.

17190 t1

В отдельных случаях аудиторы установили отсутствие должной координации между мероприятиями по оборудованию системой ETCS железнодорожных линий и тяговых единиц. Так, в Польше закуплен подвижной состав с аппаратурой ETCS, но система работает на участках, общая протяженность которых составляет лишь 218 км (из 3763 км базовых коридоров TEN-T в этой стране). На других участках требуемое оборудование отсутствует, и режим полного контроля ETCS на локомотивах приходится отключать. В результате бортовые устройства находятся в этом режиме в среднем только 6,5 % времени суточной работы локомотивов. В Италии на режим полного контроля ETCS приходится от 19 до 63 % пробега поездов, оборудованных ETCS (это только высокоскоростные экспрессы).

Проблемы совместимости версий ETCS

Эти проблемы обусловлены прежде всего двумя факторами: интеграцией ETCS в существующие национальные системы сигнализации отдельных стран ЕС и задержками внедрения ETCS на трансграничных участках.

Адаптация технических решений ETCS к условиям национальных железных дорог привела к тому, что в настоящее время ни одно бортовое устройство ETCS не может работать со всеми имеющимися в разных странах стационарными устройствами этой системы, отвечающими требованиям разных версий спецификаций. Более того, даже в пределах одной страны (например, в Нидерландах) возникают проблемы совместимости устройств ETCS, поскольку бортовое устройство версии 2.3.0d не может работать на линии, оборудованной ETCS версии 3.0.

В значительной мере это обус­ловлено слишком быстрым развитием технических спецификаций ETCS — они менялись в среднем каждые 2 года. С другой стороны, в ряде стран оборудование ETCS разрабатывалось промышленностью в расчете на специфические требования национальных железных дорог в ущебр совместимости.

Способность промышленности поставлять совместимые системы во многом зависит от того, насколько унифицированными будут требования к оборудованию, сформулированные операторами инфраструктуры и перевозок. Различия между странами в отношении таких требований способствуют повышению рисков и расходов, требуемых для обеспечения эксплуатационной совместимости.

В Италии на высокоскоростных линиях общей протяженностью 366 км внедрена ETCS версии 2.3.0d, которую в ближайшее время планируют модернизировать для соответствия базовой версии 3, чтобы по линиям могли курсировать новые поезда. Таким же образом потребуется модернизировать и обычные линии. При этом на них не смогут заходить локомотивы, оборудованные ETCS версии 2.3.0d. Некоторые из локомотивов уже переоснащают, используя финансовую помощь ЕС.

Похожая ситуация наблюдается в Испании, где первые линии оборудовали ETCS версии 2.2.2+, а теперь переоборудуют в расчете на версию 2.3.0d, которая в настоящее время внедрена лишь на 45 % сети высокоскоростных линий общей протяженностью 1902 км. Одновременно необходимо дооборудовать 158 из 362 единиц тягового подвижного состава, чтобы они могли работать на переоборудованных линиях.

Следует отметить, что процесс сертификации систем ETCS, требуемый для подтверждения их эксплуатационной совместимости, занимает до 2 лет. В этом процессе участвуют уполномоченные организации, отвечающие за проверку и собственно сертификацию, а также национальные агентства по безо­пасности на транспорте, выдающие допуск к эксплуатации. Обычно операторы инфраструктуры и перевозок приступают к взаимодействию с национальными агентствами по безопасности на транспорте уже на ранних этапах реализации проекта, т. е. еще до распределения заказов на поставку систем. От того, насколько успешным является такое неофициальное взаимодействие, во многом зависит длительность процесса сертификации.

Особенно сложным и дорогим процесс сертификации и допуска к эксплуатации становится при реализации проектов международных сообщений. Наряду с подтверждением совместимости со спецификациями TSI при этом приходится доказывать совместимость с национальными требованиями минимум двух стран.

Усиление роли ERA

Усиление роли Железнодорожного агентства Европейского союза ERA должно положительно повлиять на создание единого железнодорожного пространства ЕС. 

В рамках четвертого железнодорожного пакета в число новых задач ERA вошла выдача общеевропейских сертификатов безопасности для железнодорожных компаний и допусков к эксплуатации тягового подвижного состава и подсистем ETCS, используемых более чем в одной стране ЕС. Кроме того, ERA отвечает за проверку технических решений напольных устройств ETCS, которые поставщики будут предлагать в рамках тендеров, проводимых с середины 2019 г. Усилится также контроль со стороны ERA за уполномоченными организациями и национальными агентствами по безопасности на транспорте, а тендерная документация по напольному оборудованию ETCS будет оцениваться на уровне ЕС.

Вместе с тем новые полномочия ERA несут в себе риски, обусловленные такими факторами, как:

  • возможный недостаток административных ресурсов при реализации крупных проектов стоимостью сотни миллионов евро;
  • необходимость поддержки стран ЕС при подготовке и реализации проектов ETCS;
  • невозможность в некоторых случаях выявить проблемы совместимости с действующими спецификациями TSI только на основе тендерной документации;
  • применение плохо проработанного механизма сертификации. Необходимо на уровне ЕС стандартизировать этот механизм испытания напольного оборудования системы подобно тому, как это уже сделано в отношении бортовых устройств.

В 2014 г. было создано совместное предприятие Shift2Rail, действующее на принципах государственно-частного партнерства. Одна из целей Shift2Rail состоит в унификации европейского железнодорожного пространства. ERA представлена в совете директоров этого СП как наблюдатель с ограниченными функциями и должна с ним интенсивно взаимодействовать. Возникает опасность участия ERA не только в исследованиях, но и в разработке технических решений (таких как система автоведения) с целью их включения в будущие базовые версии ETCS. Нельзя забывать, что решающее значение имеет обеспечение совместимости разрабатываемых новых функций ETCS с действующими спецификациями TSI.

Недостатки нового плана развертывания ETCS

Хотя принятый в 2009 г. план развертывания ETCS в Европе выполнен не был, Европейская комиссия не стала привлекать к ответственности отдельные страны за нарушение обязательств по оборудованию системой национальных участков международных транспортных коридоров. Вместо этого в декабре 2014 г. была подготовлена так называемая программа Breakthrough, призванная ускорить внедрение ETCS на европейских железных дорогах. Программа обсуждалась на высоком уровне с представителями стран Евросоюза, и по итогам переговоров Европейская комиссия разработала новый план развертывания ETCS, опубликованный в январе 2017 г. и имеющий статус правового акта. 

Поддержка нового плана со стороны стран ЕС позволяет рассчитывать на реальные шаги по внедрению ETCS. Однако, как и прежде, в этом плане отсутствуют оценки общей стоимости развертывания системы. Им не предусмотрено какое‑либо специальное финансирование работ и не указаны источники поступления средств.

В плане не указаны также обязывающие сроки вывода из эксплуатации существующих национальных систем АЛС, без чего невозможен переход к ETCS в качестве единственной (а не дополнительной) системы сигнализации.

Для планирования инвестиций железнодорожным компаниям необходимо понимание долгосрочных перспектив в отношении ETCS. В новом плане указаны только конкретные цели по напольному оборудованию ETCS в период с 2017 по 2023 г. 

По другим участкам, требующим оснащения системой ETCS, сроки указаны только в неопределенной форме — после 2023 и до 2030 г. Это усложняет координацию действий стран Евросоюза и побуждает компании-перевозчики воздержаться от планирования инвестиций в бортовое оборудование ETCS. Кроме того, в связи с ожидаемым изменением законодательства железнодорожным компаниям в ближайшие 5 лет будет трудно принимать долгосрочные инвестиционные решения.

В новом плане не уделено достаточного внимания согласованию причастными странами сроков внедрения ETCS на трансграничных участках. Это обусловлено стремлением стран Евросоюза развертывать ETCS, руководствуясь национальными потребностями без оглядки на возможные обязательства, отражающие приоритеты ЕС. Например, действующие в Германии планы предусматривают оборудование системой ETCS только 60 % национальных участков базовых международных коридоров к 2030 г., причем к этому сроку ни одна из проходящих по этой стране частей базовых коридоров не будет оборудована системой на всем протяжении.

Нерациональное и нецелевое использование средств ЕС

Как было отмечено, из бюджета Европейского союза с 2007 по 2013 г. на внедрение ETCS было выделено 1,3 млрд евро, на период 2014 – 2020 гг. — еще 2,7 млрд евро. Эти средства — лишь малая доля инвестиций в напольное и бортовое оборудование, требуемое для развертывания ETCS в базовых коридорах сети TEN-T и оцениваемое счетной палатой ЕС величиной порядка 90 млрд евро.

Часть выделенных из бюджета ЕС средств (850 млн евро на период 2014 – 2020 гг.) направлена на проекты ETCS через фонд развития трансъевропейской инфраструктуры CEF, при этом заявки на оказание помощи при реализации этих проектов в совокупности превысили по стоимости сумму выделенных средств более чем в 4 раза.

Счетная палата установила, что при реализации проектов при финансовой поддержке ЕС (вне коридоров TEN-T и без участия фонда CEF) проверки соответствия спецификациям с участием ERA или внешних экспертных организаций не проводились. В связи с этим возникает опасность появления проблем совместимости разных версий ETCS.

Проекты, средства на поддержку которых выделялись из когезионного фонда ЕС (он предназначен для выравнивания уровней экономического развития стран Евросоюза), предусматривают, как правило, внедрение ETCS в рамках строительства новых или модернизации существующих линий. При этом в ходе строительства или модернизации возможны задержки, а поскольку оборудование ETCS монтируют на последнем этапе работ, возникают ситуации, когда финансирование проектов осуществляется из средств, выделенных на следующие периоды. В результате на практике часть средств из бюджета ЕС, выделенных на внедрение ETCS в 2007 – 2013 гг., осталась неиспользованной.

Хотя суммарно стоимость заявок на поддержку проектов превышала выделенные ЕС средства, значительная часть исходно согласованной поддержки в ходе реализации программы оказания помощи внедрению ETCS в коридорах TEN-T в 2007 – 2013 гг. была аннулирована. В общей сложности это затронуло 50 % всех проектов ETCS, выполнявшихся в коридорах TEN-T при поддержке ЕС. На момент проведения аудита счетной палаты из 645 млн евро, выделенных на эти цели в 2007 – 2013 гг., было выплачено только 218 млн евро. В среднем по шести странам, где проходила проверка, было аннулировано выделение 86 % согласованных ранее средств (по состоянию на январь 2017 г.). Причиной этого стало отсутствие согласования условий финансирования и сроков реализации проектов ETCS, вызванное задержками при проведении испытаний и сертификации, изменениями технических условий и национальных стратегий внедрения этой системы. Так, в случае Дании было аннулировано выделение 100 % средств ЕС, Италии — 94 %, Германии — 92 %. Есть риск, что подобная ситуация может повториться и в отношении программы финансовой помощи ЕС на 2014 – 2020 гг.

Средства, выделение которых вследствие каких‑либо причин прекращено по одним проектам, могли бы быть использованы в рамках других проектов, однако при существующей практике они возвращаются в бюджет ЕС. В результате поддержка внедрения ETCS со стороны ЕС оказывается меньше запланированной.

Еще одна проблема состоит в том, что средства ЕС не всегда направляются на внедрение ETCS в базовых коридорах сети TEN-T. Это касается прежде всего средств из фонда CEF и обусловлено существующим в ЕС требованием внедрять ETCS при реконструкции или новом строительстве железнодорожных линий независимо от их расположения. В результате некоторые участки оборудуют ETCS, но система на практике не используется. Более того, в дальнейшем эти участки приходится дополнительно оснащать национальными системами локомотивной сигнализации.

Оборудование системой ETCS трансграничных участков выполнялось при поддержке ЕС лишь в ограниченных масштабах вопреки принятой транспортной политике и рекомендациям счетной палаты. Так, в шести странах, которые посетили аудиторы, из 31 отобранного для проверки проекта трансграничных участков лишь шесть получили финансовую поддержку ЕС (в дальнейшем два из них в Германии были аннулированы). 

В целом в Германии нет ни одного приграничного участка, оборудованного ETCS, хотя на ряде примыкающих к германской границе участков в Австрии, Бельгии и Нидерландах эта система уже эксплуатируется. Нидерланды оснастили системой ETCS свою часть линии до границы с Бельгией, Испания — участок до границы с Францией. К границам Дании, Италии и Польши пока не примыкают участки базовых коридоров сети TEN-T, уже оборудованные ETCS.

На момент проведения аудита 14 из 31 проекта были завершены, причем пять проектов — с опозданием и один в неполном объеме. Работы по 13 проектам продолжались, из них три выполнялись с задержками, вследствие которых по одному проекту выделение финансовой помощи ЕС было аннулировано. Шесть проектов вообще не относятся или лишь частично относятся к базовым коридорам сети TEN-T (это касается четырех из 11 проектов, поддерживаемых через фонд CEF).

Операторы перевозок, которые получили финансовую помощь ЕС на оборудование подвижного состава устройствами ETCS, использовали его почти исключительно во внутренних пассажирских сообщениях. В шести обследованных странах на такой подвижной состав пришлось 70 % помощи ЕС, выделенной через фонды поддержки коридоров TEN-T и CEF. Всего поддержку получили 20 таких проектов, из которых 16 были завершены на момент проведения аудита. Два проекта еще реализуются, причем один уже потерял право на финансовую поддержку из‑за задержек. Еще два проекта аннулированы.

Поддержка из фонда CEF работ по дооснащению грузовых локомотивов аппаратурой ETCS не предусмотрена.

Рекомендации

По результатам аудита счетной палаты ЕС были даны рекомендации, направленные на устранение выявленных проблем и недостатков в работе Европейской комиссии. В числе этих рекомендаций:

  • выполнение анализа общих расходов на внедрение ETCS в масштабах ЕС;
  • определение совместно юридически обязывающих сроков вывода из эксплуатации национальных систем локомотивной сигнализации;
  • разработка механизмов, повышающих рентабельность развертывания ETCS для железнодорожных операторов;
  • предоставление отрасли стабильных спецификаций на систему и исправление ошибок, имеющихся в действующих спецификациях;
  • создание стандартизированной тендерной документации для конкурсных процедур по проектам ETCS, чтобы обеспечить поставку только совместимого оборудования;
  • разработка совместно с промышленностью плана создания стандартизированного бортового устройства ETCS, способного работать на всех линиях, оборудованных этой системой;
  • организация во всех странах Евросоюза процесса обучения лиц, участвующих в развертывании ETCS;
  • оценка ресурсов ERA как уполномоченного органа, отвечающего за внедрение ETCS с учетом новых функций, регламентируемых четвертым железнодорожным пакетом;
  • согласование странами Евросоюза национальных планов развертывания ETCS, особенно в отношении проектов, запланированных на период после 2023 г. Усиление контроля со стороны Европейской комиссии за реализацией нового европейского плана развертывания ETCS;
  • определение промежуточных этапов развертывания ETCS в период между 2023 и 2050 г.;
  • адаптация механизма финансирования в рамках фонда CEF, чтобы он лучше соответствовал срокам внедрения ETCS в рамках комплексных проектов и чтобы выделяемые на ETCS средства использовались максимально эффективно;
  • обеспечение целевого использования средств на поддержку проектов развертывания ETCS, чтобы и напольное, и бортовое оборудование, внедряемое при поддержке ЕС, предназначалось в первую очередь для международных сообщений.

Сроки для выполнения этих рекомендаций ограничены преимущественно первой половиной или концом 2018 г., в некоторых случаях — 2020 или 2023 г.

Опубликованный доклад счетной палаты включает также развернутый ответ Европейской комиссии на содержащиеся в нем положения, выводы и рекомендации. Комиссия в основном согласилась с выводами и рекомендациями (с последней рекомендацией — лишь частично, поскольку поддержка через фонд CEF выходит за рамки трансъевропейских коридоров).  

Специальный доклад Европейской счетной палаты “A single European rail traffic management system: will the political choice ever become reality?”   (www.eca.europa.eu) и материалы Европейской комиссии (ec.europa.eu).

Эта статья опубликована в журнале «Железные дороги мира», 2018, № 2.